Marek Górski 

ZADANIA Z ZAKRESU OCHRONY ŚRODOWISKA


1. Ochrona środowiska to jedna z istotniejszych tzw. funkcji integracyjnych państwa, których celem jest zapewnianie funkcjonowania społeczeństwa jako całości, zapewnianie mu podstawowych warunków bytu. Ochrona środowiska jako funkcja integracyjna zamyka się, w ogólnych zarysach, co najmniej w zapewnianiu społeczeństwu właściwych (pod względem ekologicznym) warunków rozwoju, coraz częściej jest jednak rozumiana szerzej - jako działania zmierzające do utrzymania naturalnych podstaw bytu człowieka wraz z opieką nad wszystkimi elementami tych podstaw, niekoniecznie mającymi bezpośredni wpływ na warunki życia człowieka. Istnienie tej funkcji jest niezależne od ustroju państwa, stopnia jego zamożności, łączących go powiązań międzynarodowych i podobnych czynników. Mają one jednak istotny wpływ na poziom realizacji zadań ochronnych (co widać zwłaszcza przy uwarunkowaniach ekonomicznych) czy zakres i treść podejmowanych zadań (na co z kolei spory wpływ mogą mieć np. zobowiązania międzynarodowe państwa).

W ten właśnie sposób podchodzą do zagadnienia przepisy nowej Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - uznając w art.5 ochronę środowiska za jedno z podstawowych zadań Rzeczypospolitej, które powinno być realizowane w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W świetle dalszych przepisów tego aktu ochrona środowiska, w skład której wchodzi zarówno zapewnienie wszystkim obywatelom bezpieczeństwa ekologicznego jak i utrzymanie równowagi przyrodniczej w środowisku, obciąża przede wszystkim organy władzy publicznej - w tym zwłaszcza zarówno administracji rządowej, jak i samorządowej. Również jednak i wszystkie inne podmioty funkcjonujące w państwie mają obowiązek chronić środowisko przed negatywnymi skutkami własnych oddziaływań.

2. Przyjęta dla potrzeb reformy koncepcja nowego podziału zadań związanych z ochroną środowiska pomiędzy organy administracji publicznej ma, co do generalnych założeń, charakter dekoncentracji tychże zadań. Dla udowodnienia tego stwierdzenia należy krótko zwrócić uwagę na charakterystyczne cechy zadań administracji publicznej w dziedzinie ochrony środowiska wynikających z obowiązujących przepisów. Zadania te bowiem da się ująć w trzy zasadnicze grupy :

a/ zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym ("kreatywne"), polegające na wykonywaniu czynności mających bezpośredni wpływ na stan środowiska i związanych przede wszystkim z jego ochroną przed szkodliwymi oddziaływaniami powodowanymi przez określone podmioty (chodzi tu głównie i społeczności lokalne - zadania polegają wówczas np. na obowiązku budowy urządzeń chroniących wody przed zanieczyszczeniem ściekami komunalnymi czy urządzeń służących wykorzystaniu bądź unieszkodliwianiu odpadów komunalnych); zadania te obciążały i nadal będą obciążać przede wszystkim samorząd gminny, mieści się w nich również kształtowanie przestrzeni (zagospodarowanie przestrzenne);

b/ zadania o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym, polegające na kształtowaniu sytuacji prawnej innych podmiotów oddziaływujących na środowisko bądź korzystających z niego - np. ustalanie treści i zakresu obowiązków ochronnych tych podmiotów czy granic dozwolonego korzystania ze środowiska (w tym polegającego na odprowadzaniu do niego zanieczyszczeń); zadania te do chwili obecnej stanowiły domenę przede wszystkim administracji rządowej (głównie wojewodów);

c/ zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym, polegające na badaniu stanu środowiska i przestrzegania obowiązków ochronnych nałożonych prawem na określone podmioty; zadania te wykonywane są głównie przez organ administracji specjalnej, czyli Państwową Inspekcję Ochrony Środowiska.

Dokonane wyliczenie ma na celu przede wszystkim wskazanie zakresu działania zmian dokonywanych ustawą kompetencyjną - dotyczą one bowiem w zdecydowanej większości drugiej grupy i polegają na nowym podziale zadań obciążających w chwili obecnej organy rządowej administracji ogólnej (wojewodów). Przekazanie części z tych zadań starostom nie jest jednak wyposażeniem samorządu w określone zadania publiczne, czyli decentralizacją, bowiem zdecydowaną większość przekazywanych zadań starostowie będą wykonywali jako zadania z zakresu administracji rządowej, a więc pod nadzorem administracji rządowej. Jest to w takim razie raczej właśnie dekoncentracja tychże zadań. Naszym zdaniem co do tej grupy zadań jest to w chwili obecnej rozwiązanie prawidłowe, zapewniające niezbędną jednolitość działania aparatu administracji publicznej, istotną z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska jako pewnej całości. 

Nie budzi także zastrzeżeń kryterium podziału zadań pomiędzy starostów i wojewodów, czyli charakter danego obiektu czy działalności z punktu widzenia powodowanych uciążliwości dla środowiska. Jest to kryterium mające już pewną tradycję w funkcjonujących regulacjach. Oparte jest ono na wyodrębnieniu inwestycji (obiektu lub działalności) szczególnie uciążliwych dla środowiska i zdrowia ludzi poprzez ich wyliczenie w akcie normatywnym wydawanym przez ministra ochrony środowiska z upoważnienia zawartego w art. 40 ust.5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z lipca 1994 r. oraz w art.70 ust.4 ustawy o ochronie środowiska ze stycznia 1980 r. Od 1 sierpnia 1998 r. jest to rozporządzenie MOŚZNiL z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji - Dz.U. nr 93 poz.589. Rozporządzenie wylicza inwestycje (obiekty) zaliczane do poszczególnych kategorii. Generalnym założeniem przyjętej koncepcji jest pozostawienie w kompetencji wojewody zadań zobowiązująco-reglamentacyjnych dotyczących właśnie inwestycji lub obiektów szczególnie uciążliwych i przekazanie pozostałych w gestię starosty. Dodatkowo założono, jak wskazano wyżej, że będą to przede wszystkim zadania zlecone (z zakresu administracji rządowej). Stąd w dalszej części zwracana będzie uwaga tylko na odstępstwa od tej generalnej reguły.

3. Zadania administracji publicznej związane z ochroną środowiska regulowane są całym kompleksem aktów prawnych. Problematyka środowiskowa na szczeblu ustawowym poruszana jest w co najmniej kilkunastu aktach, przy czym jeden z nich (ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska ze stycznia 1980 r.) ma charakter nieco odmienny od pozostałych - przede wszystkim ze względu na treść. Ustawa ta zawiera bowiem pewien zespół przepisów, które można byłoby uznać za wspólne dla całej problematyki ochrony środowiska, regulowanej prawem. Pozostałe ustawy mają dość zróżnicowany charakter - od aktów kompleksowo regulujących pewną dziedzinę zagadnień (gospodarowanie określonymi komponentami środowiska, przeciwdziałanie wskazanym zagrożeniom), do aktów dotykających problematyki środowiskowej w sposób fragmentaryczny. Zajmując się tymi zagadnieniami należy także pamiętać o regulacjach dotyczących gospodarowania przestrzenią czy prowadzenia pewnych działań mających wpływ na stan środowiska (budownictwo, transport). Ze względu na zakres opracowania będą więc w tym rozdziale wzięte pod uwagę tylko niektóre akty rangi ustawowej, objęte zmianami dokonanymi poprzez ustawę kompetencyjną z 24 lipca 1998 r. Analizie poddane w kolejności zostały następujące akty :

Ustawa z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. nr 49 poz.196 z późn.zm. (dalej określana skrótem u.o.ś.)

Ustawa z 24 października 1974 r. prawo wodne
- Dz.U. nr 38 poz. 230 z późn.zm. (dalej określana skrótem p.w.)

Ustawa z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym
- Dz.U. nr 21 poz.91 z późn.zm.

Ustawa z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody
- Dz.U.nr 114 poz.492 z późn.zm. (dalej określana skrótem u.o.p.)

Ustawa z 28 września 1991 r. o lasach
- Dz.U. nr 101 poz.444 z późn. zmianami (dalej określa skrótem u.o.l.)

Ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
- Dz.U. nr 16 poz.78; 

4. Dla ułatwienia ogólnej orientacji w zakresie kompetencji poszczególnych organów analiza tych kompetencji dokonana będzie w ujęciu przedmiotowym, biorąc pod uwagę poszczególne ich typy. Wymagać to będzie niejednokrotnie sięgania w poszczególnych tematach do różnych ustaw. W związku z zakresem opracowania warunkowanym wskazanymi wyżej ustawami omówione zostaną następujące grupy zadań :

1/ o charakterze ogólnym,
2/ w zakresie gospodarowania i ochrony wód,
3/ w zakresie ochrony powietrza (w tym ochrony przed hałasem i promieniowaniem),
4/ w zakresie ochrony przyrody (flory, fauny) krajobrazu,
5/ w zakresie ochrony powierzchni i wnętrza ziemi,
6/ w zakresie ochrony przed szczególnymi rodzajami zagrożeń (odpady, substancje trujące).

dalej>>